校办企业改革20年:让高校回归教育本位,企业受市场指挥

  背靠着聚集诸多人才、掌握高新技术的高校,校办企业有着得天独厚的优势,发展也应该顺风顺水。然而校办企业在几十年间走了不少弯路,以至从 2001 年开始,以清华北大两校的校办企业为先导,整体开启了漫长的改革,过程中仍旧问题不断。直到 2018 年 5 月 11 日,中央提出对高校所属企业进行全面清理规范,强调高校所属企业体制改革要在 2022 年底前完成。高校经营企业过程中出了什么问题?为什么没有朝着理想的方向发展?真正健康的校办企业和高校的关系应该是怎样的?

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  校办企业的理想与现实

  在今年 4 月份公布的 2021 年高校经费排行中,榜单前列的前三所高校清华大学、浙江大学、北京大学的办学经费均在 200 亿以上,此外还有 14 所高校经费超过百亿。高校的办学经费影响着其办学质量和学校排名,而在高校的经费收入构成的主要来源上,除了政府拨款,主要就是学校的学费、科研、校办企业等收入。

  大学除了人才培养和学术研究,还拥有着诸多科研成果和知识产权,如果能够合理将这些知识产权和科研成果转化为产业创造经济收入,可以直接反哺自身办学,为其进一步提升办学质量、提升科研水平提供经费来源。于是校办企业这样承载着为学校持续创收功能的组织应运而生。

  校办企业是高校独资、控股或参股的经济实体总称,一般由学校独资或部分出资并由学校负责或参与经营,它被高校寄托了创造收益反哺自身办学和科研经费的美好愿景。高校建立旗下的公司有诸多的好处:

  一方面,高校作为汇集着诸多顶尖人才的科研创新高地,通过办企业,能够将科研成果转化、将高新技术产业化,有效利用科研技术;另一方面,通过企业经营所得反哺自身,补充学校经费促进发展。此外,高校办企业还能给学生提供实习实践便利,将理论与实践结合。2015 年教育部发布的《高等学校校办企业统计概要公告》显示,高校校办企业接纳学生实习 5.95 万人次,参与培养的硕士生 5219 名,博士生 530 名。因此在很长一段时间,高校办企业的行为受到鼓励。

  然而这仅仅是校办企业的其中一面。2014 年的一篇论文研究指出,中国大学上市公司对高校科技经费贡献极少,只有清华大学所控股公司能贡献超过 1% 的经费,其他高校贡献经费不到 0.5% ,还有一些高校甚至无法从上市公司中分得红利。

  高校不仅从校办企业中获取的办学经费有限,在实际发展中,由于缺乏监管和制度性约束,野蛮生长几十年之后,校办企业开始滋生出贪污腐败等问题;此外,办学校和办企业听起来差不多,但实际操作起来二者相去甚远。由于高校作为企业的实际控制人,企业中的主要管理者由校方领导干部等行政人员构成,这些人缺乏现代企业的管理和经营经验,导致企业在很长一段时间里,问题重重。有人将问题总结为"发展模式不清、产权不明、风险不小、作用不大、效益不高"。

  从建立初为高校办学、教育发展提供经费而成立,到随着时代推进而成长到蔚为壮观的规模,再到随之而来的危机四伏,改革势在必行,这其中出了什么问题?我们试图从历史中寻找答案。

  02

  背靠高校,面向上升时代

  大学办企业的历史,可以追溯到新中国成立初期,时值百业待兴、经费紧张,政府提出"业余生产",高校组织成立"生产委员会",中国校办企业的雏形由此产生。1958 年 3 月,中共中央提出"要把学校建成教学、生产、科学研究三者结合的共产主义先进基地",开始学习苏联建立学生实习实践的工厂,校办企业被赋予"产学研"结合的使命。但随后开展的经济政策调整和政治运动,使得校办企业走向萎缩。

  上世纪 80 年代开始,改革开放、市场化浪潮在社会各个领域涌动,中国的高校办企业的风潮也再次起步。为了让高校的科技成果更好地转化为市场产品,政府鼓励高校办企业。一些教育管理部门甚至将科技成果转化和高新技术产业化列为大学办学的重要评估指标。很多校办企业也得到了飞速发展,一部分在同行业企业里甚至处于领先地位。

  1990 年国家教委召开了第一次全国高校校办产业会议,并成立了行业组织——中国高校校办产业协会。1993 年,以复旦大学为背景的复旦复华(原名复华实业)登陆上交所,成为高校上市公司的第一股。随后昂立教育、同济科技、中国高科等众多高校企业相继上市,由于这些上市公司多有高科技核心技术,高校上市企业被归类为高科技概念股,成为中国股市的一大景观。

  90 年代后期,清北两大高校旗下企业相继上市,北大方正、清华同方等耳熟能详的企业就在那时上市。不过后来由于国家规定不许企业以大学的名称冠名,上述两个企业被迫摘去了清北的名号,于是北大方正成了方正集团,清华同方成了同方股份。此后清华北大两所国内顶尖高校就开始占据校办企业的半壁江山,撑起整个校办企业过半的产值。2015 年时,在 13 所高校实际控股的 25 家上市公司中,清华大学控制 6 家,北京大学控制 4 家。

  背靠着高校,同时受到政府的支持,加上整体处在上升年代,校办企业的规模也越做越大,2004 年,近 5000 家高校企业的资产总额为 1463.77 亿元。2013 年,据教育部发布的高校校办企业统计概要公告显示,552 所高校的 5279 家企业,资产总额已达到 3538.06 亿元。2015 年,中国高校企业资产总规模已接近 4500 亿元。据相关专家预测,依靠当时的速度发展,未来几年内将可能突破万亿元。

  2010 年全国 484 所大学共计 3643 个校办企业,资产总额 1902.37 亿元,其中上市的有 24 家。2020 年证券时报旗下新媒体数据宝统计时发现,校办企业中上市公司数量达到了 83 家。市值居前三的分别为清华大学持股的紫光股份、紫光国微及北京大学持股的方正证券,3 股市值均超过 650 亿。

  从改革开放之后真正起步,到如今经过 40 年的发展,校办企业围绕计算机、生物医药等科技主导的领域,发展出了蔚为壮观的规模。

  然而规模令人惊叹的同时,一些问题也如深水炸弹暗潜其中。2021 年 8 月 17 日,国家市场监督管理总局反垄断局发布公告,已无条件批准中国平安人寿保险股份有限公司收购方正集团有限公司股权。方正集团作为背靠北大的校企,从中国最大的校办企业,到不断曝出管理层的负面贪腐新闻,总负债超过 3000 亿元,走上破产重组的道路,再次给校办企业的经营、管理和监管敲响了警钟。

  03

  贪腐、管理混乱、

  经营不佳……问题重重

  高校办企业所衍生的问题远比想象中要复杂,即使一开始目的纯粹,为着更好的办学、利用好科研成果、教学与实践相长,在发展中不免异化。异化的后果则是被种种问题拖累,在市场化的竞争中败下阵来。但校办企业的破产不是小问题,这些学校所属企业最初一般由学校出资,而多数高校则由政府出资建设,所以校办企业间接归属于国有资产,校办企业经营不善,损耗的是国家的资源,于是问题也不得不正视起来。

  首先,在监管方面,正常企业在内部有董事会、监事会行使监督职能,在外部还有国资、审计等部门的日常监管以及严格的财经制度约束。校办企业既不像国有企业那样受到国资委监管,也不像私营企业由董事会、监事会等组织监管,而是由校方下设产业管理办公室作为监管机构,因为是学校下设,相当于自己监察自己,常常形同虚设。由此导致对校企资产的监管空缺,容易成为高校贪腐的监管盲区。

  2014 年,中央巡视组在巡视复旦大学时,发现学校对校办企业监管不力,造成贪污腐败、挪用科研经费等问题。2015 年,方正集团数名高管被举报涉嫌利用北大平台侵吞国资、财务造假、侵吞国资等,包括董事长在内的多位高管被带走调查。2017 年的巡视中,同济大学、浙江大学、北京师范大学、西安交通大学等多所大学,被指出校办企业廉洁风险大。种种案例不胜枚举,都显示着贪腐问题的严重。

  其次,在经营管理方面,校办企业由于所属学校,其管理层常常由学校的校级领导兼任,而校办企业的运作、经营通常由学校里的领导层说了算,高校主要领导或分管领导可能就是企业的董事长或者总经理。学校领导可随意插手企业的人事任免,导致了企业人事管理上的混乱,校办企业的负责人员多有校级领导层的身影。甚至有大学的企业上市时,董事会成员和高管人员,几乎涵盖了其重点学院所有的院长和书记,任人唯亲的现象十分严重。

  但会办学不一定会办企业,一个好的教育家不一定能够成为好的企业家,派去管理企业的人员多为学校的行政人员,缺乏现代企业管理经验。于是校办企业的经营管理上很容易出现问题,在学校领导下的企业,校方管理人员以行政手段管理而不是按照市场机制管理。另一方面学校和企业资产掺杂到一起,导致产权混乱,且阻碍科技成果的转化,使得校办企业的发展背离其初衷。

  此外,在校方的管理下,校办企业的经营状况也成为一大问题,由于行政干预过多,校办企业常常不能够适应市场的竞争,有时盈利都成难题。2017 年,有媒体梳理发现,23 家实控人为高校或教育部的 A 股公司中,17 家近 3 年(2016 年至 2018 年)净资产收益率增长率为负。一些高校旗下的上市公司甚至面临退市风险,

  2017 年第四轮巡视中,29 所高校中 23 家被点出存在校办企业问题。同年 6 月 16 日,中纪委网站公布了第十二轮巡视中 14 所高校发现的问题,校办企业、科研经费、基建工程等领域成为问题"重灾区"。这其中,14 所高校中 13 家被点出存在校办企业问题,几乎成为高校巡视清单中的标配问题。

  当种种问题暴露出来之后,改革也势在必行。

  04

  改革之路:

  与市场接轨,与学校脱钩

  校办企业的改革从 2001 年就开始了,首先始于清华和北大两所高校。2001 年 11 月,国务院经济体制改革办公室、教育部等部门提交了《关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点指导意见》,其中提出:

  1. 学校设立资产经营公司,或者从学校现有公司中,选择其一代表学校统一持有校办企业及学校对外投资的股权,负责经营、监督和管理。学校不再直接对外投资和从事经营活动。

  2. 在学校资产经营公司任职的学校工作人员,如继续担任学校行政领导职务的,不得在公司收取经济报酬,严格禁止学校党政领导干部在资产经营公司下属企业兼职。

  2002 年 3 月国家体改委、教育部正式批准了北京大学、清华大学规范校办企业管理体制试点的实施方案。北京大学和清华大学成为首批试点。在清华北大试点改革之后,改革经验又相继推广至其他学校。高校校办企业改制正式拉开帷幕。

  改革主要解决的,是将学校与校办企业分离。监管上,将校办企业纳入国有资产监管体系,管理上,建立现代企业管理制度,所有权和经营权分离,学校逐步不再插手企业的经营管理。让学校回归教育本位,专心办学搞科研;企业回归市场主体,专心经商赚钱,二者各司其职。

  分离的方法,一是成立资产管理公司或产业管理办公室代学校管理旗下所有校办企业,大学则不再持有任何一家企业的股权,安心办学。二是禁止学校领导在学校企业中兼职,防止贪腐、侵吞国有资产、企业经营不善的问题。三是在人事任免方面,《企业国有资产法》中规定,高校校办企业的管理层理应由政府国资监管部门任命或选聘,对高校的人事任免权加以限制。四是明确产权关系,使校办企业成为承担有限责任、自主经营、自负盈亏的市场主体,并对国有资产承担保值增值责任。五是引入国资或其他社会资本注入校办企业,让企业实现混合所有制改革,能够独立经营。

  在产权不明晰、经营性资产与非经营性资产划分不清、学校投资账面金额与企业的实收资本账面金额不符等问题方面,2018 年 5 月 11 日,中央全面深化改革委员会审议通过了《高等学校所属企业体制改革的指导意见》,要求对高校所属企业进行全面清理和规范。对高校所属企业进行全面清理规范,理清产权和责任关系。

  改革的最终目的,是让高校专心办教育、科研、教学等主业,让作为国有资产一部分的校办企业建立现代公司管理制度,朝着健康良性的方向发展。根据教育部发布的文件,高等学校所属企业体制改革要在 2018 年先行试点,2020 年全面推广,2022 年底前完成改革。这一轮的最终改革效果如何,校办企业能否将其自身的问题一一根治,我们拭目以待。

  参考资料:

  [1]苏竣,徐磊,眭纪刚.游离在大学和社会之间:中国大学上市公司研究[J].科学学研究,2014,32(07):1029-1036+1051.

  [2]任艮丰. 我国大学校办企业发展模式研究[D].长沙理工大学,2012.

  [3]校办企业成高校反腐重灾区 纳入国资监管体系能否一劳永逸?经济观察报,2018-05-19

  [4]A股高校系公司洗牌:先行试点校企年内完成改革,证券时报·e公司,2019-7-25

  [5]加速高校企业的社会化进程,人民政协网,2020-5-26

  [6]校办产业的高科技迷途,南风窗,2005-10-31

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